九江镇河清社区集体土地整备项目地块（南海农村土地制度改革试点政策项目）。

今年8月31日，大沥镇沥北湖马工业区改造项目地块顺利摘牌，标志着佛山首宗“毛地”成功入市。

一个个新载体在南海拔地而起，成为“地治改革”红利释放的重要注脚。图为大沥镇创客产业中心效果图。

　　土地是人类生存和区域发展的核心资源。作为改革开放的先行区，南海在土地上建工厂、搞产业，民营经济遍地开花。与此同时，南海也一直承担着全国土地改革试验田的角色，其中在农村土地改革方面作出了诸多探索。

　　如今，作为广东省唯一的城乡融合发展改革创新实验区，南海区委、区政府提出以国土空间综合治理改革创新（简称“地治改革”）为总揽，通过城乡空间布局的优化改革，国土空间规划的改革引导，新型现代城区、园区、社区的合理布局，推动城市、产业、农业连片，带动生活、生产、生态形成新格局。

　　农村土地股份合作制改革完善农民承包权盘活使用权

　　党的十一届三中全会以后，改革开放的春风吹拂南海。

　　1979年，南海县委制定了放宽农村经济政策的相关措施，推行“五定一奖”（定劳动、定地段、定成本、定分工、定产量，超产奖励）等各种形式的生产责任制，激发了农民生产活力。1983年1月，中共中央1号文件《当前农村经济政策的若干问题》提出，稳定和完善农业生产责任制，是当前农村工作的主要任务。南海县委贯彻文件精神，在农村全面推广家庭联产承包责任制。至1984年，全县完成家庭联产承包责任制的改革工作，进一步调动了农民的生产积极性，促进了农业的大发展。

　　随着农村经济持续发展，以及农业机械化程度不断提高，分散承包的土地逐渐成为制约因素。

　　1987年9月，南海县被确定为全国14个农村土地改革试验区之一，试验主题为土地制度建设与土地适度规模经营。试验初期，粮食规模经营的效果不算很理想，主要是种粮效益不高，但土地制度建设的试验有了新突破。为推行以土地为中心的农村股份合作制提供了经验。

　　从1989年开始，改革试验着力抓好土地制度建设，开展土地使用权股份制的试验，即通过土地使用权入股，将一个经济联合社属下多个经济合作社的土地集中起来，并把集中起来的土地按发展的需要分成三区（农业保护区、工业开发区、群众商住区），实行统一规划、统一管理、统一开发。其中农业保护区实行规模经营，机械化作业。

　　1992年下半年开始，南海县（市）委按照上级的要求，结合自身实际，勇于改革、勇于创新，在全国率先以土地为中心推行农村股份合作制。选择条件比较成熟的里水镇沙涌管理区、罗村镇下柏管理区、平洲镇夏北管理区的洲表经济社作为第一批试点，于1993年初开始试验。在试点取得经验的基础上，1993年8月，南海市委下发了《关于推行农村股份合作制的意见》，提出了在全市范围内，分批铺开以土地为中心的农村股份合作制的创建工作。

　　南海农村土地股份合作制的核心是引入股份制这一市场运作机制，以股份制来改造合作制，以此来稳定和发展家庭联产承包责任制。南海的农村股份合作制是以原有社区经济合作组织为基础，将原属集体的资产通过清产核资、评估折价，把实物形态变为价值形态，以股份的形式量化为组织内部农民共同占有，以原有的两权（所有权、承包权）分离上升为三权（所有权、承包权、使用权）分离，以明晰集体资产的所有权，完善农民的承包权，搞活使用权为主要内容，以达到产权归属明晰、权责明确、保护严格、流转顺畅为目的。

　　“三旧”改造向存量土地要空间

　　农村土地股份合作制改革，极大推动了南海的工业化和城镇化进程。然而，这种“以土地换租金、以空间换增长”的粗放增长方式，导致工业用地分散，土地产出率不高，环保问题突出。到2007年，南海的土地开发强度远超国际线，接近50%了。

　　“三旧”改造正是在这一背景下，南海区为探索盘活存量土地给出的创造性答案。以“三旧”改造为突破口，南海迈出了土地改革的关键一步。这被认为是南海的“第三次土地革命”。

　　从2007年底开始，南海区政府着手起草、推出“三旧”改造政策。第一份政策，便是后来在全国闻名的“海六条”——《关于理顺历史遗留建设用地使用权确权问题的意见》。针对历史遗留建设用地，提出符合六项条件的可进行确权。

　　以“海六条”为开端，《关于集体建设用地转为国有用地的意见》《关于进一步理顺“三旧”改造建设用地使用权确权问题的意见》《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造工作的补充意见》等文件相继出台，南海构建起较为完整的“三旧”改造政策体系。

　　截至2017年底，南海已完成和在实施的“三旧”改造项目累计达到750个，涉及土地面积5.1万亩，其中已启动旧改项目投资达到1481亿元。一批批“三旧”改造示范项目在南海如雨后春笋般冒出来。土地上长起来的工业南海，开始书写集体土地上建城市的新篇章。

　　农村“三块地”改革获自然资源部肯定

　　2015年3月，南海区成为广东唯一入选全国33个农村土地制度改革试点的地区，承担农村集体经营性建设用地入市改革试点任务，之后被追加了“农村土地征收”“宅基地制度改革”重任（一般合称为“三块地”改革）。

　　2016年10月，南海区挂牌成立全国首个集体土地整备中心，并出台《佛山市南海区农村集体经营性建设用地整备管理试行办法》，提出用“托管”的形式，对零星碎片的建设用地进行整理，统一招商入市。2017年，南海区引入的超百亿元的长江氢能源汽车整车项目所使用的土地达1000亩，正是来源于集体土地整备中心。

　　2018年5月，国家自然资源部在北京召开农村土地制度改革三项试点工作推进会，肯定南海“三块地”改革试点工作，认为效果明显，是集体经营性建设用地入市的新途径，是统筹推进入市和征地改革的好做法、好经验。

　　2019年7月，南海区获批建设广东省唯一的城乡融合发展改革创新实验区。这一轮的改革，南海牢牢抓住土地这个“牛鼻子”，把推动“地治改革”作为广东省城乡融合发展改革创新实验区建设的总牵引，持续向土地要改革红利。

　　至2021年，南海区继续通过“地治改革”，推动国土空间再造、城乡空间再造、产业空间再造、生活空间再造、生态空间再造，进而通过对空间格局、产业集群、生态环境、基层治理、政府服务的重构重塑重组，促进城乡全面融合一体发展。

　　文/珠江时报记者黄婷

　　图片均为资料图片